马克斯·韦伯与魏玛制宪

革命导致了俾斯麦帝国的垮台及其宪制的毁灭.

革命导致了俾斯麦帝国的垮台及其宪制的毁灭,这使民主力量也颇感意外,它们对于从头开始立即构建一个新的秩序这一任务,绝对没有任何准备。如果没有秩序,德国就很可能再次四分五裂或者沉入苏维埃统治的旋涡。魏玛宪法的缔造者们并没有一个广泛的民主传统可供依靠,使之在德意志帝国的宪法改革中能够发挥决定性作用。即便在帝国的最后岁月中,也只有寥寥无几的杰出人物呼吁帝国宪法的议会化。战败之际在鲁登道夫要求下建立的议会制度,某种程度上说只能是“临时”性质的,因为精神上和国内政治的先决条件十分有限。胡戈·普罗伊斯也一再表达了他的忧虑,即德国人民在政治上并未足够成熟到要求民主化国家制度的程度,而且在战败之际几乎未经抵抗就被打倒。

韦伯1917年在他的系列文章“德国议会制的过去和未来”(“Deutschlands Parlamentarismus in Vergangenheit und Zunkunf”)中对公众提出的制宪理念,现在突然获得了巨大的实践效用。他提出的方案曾激起了极大兴趣和大量政治活动,但并没有产生直接作用。帝国没有干预普鲁士的选举权问题,也没有授予帝国国会质询权。甚至战争结束时匆匆忙忙的议会化,也没有像韦伯以他固有的保守态度按照俾斯麦宪制的基本原则坚决要求的那样开放联邦参议院。到1918年11月,韦伯议会化改革计划的基本前提化为乌有,因为普鲁士的霸权地位已经土崩瓦解。尽管如此,当旧制度崩溃时,这些文章提出的论点还是引起了广泛关注并获得了支持。卡尔·施密特略带夸张但正确地评价说,韦伯的议会制概念是把政治领袖人物推上国家权力巅峰的一个手段,这是存在于1918年那个时候有利于议会化的“唯一强大的意识形态”。一个强大的议会可以成为理想的领袖选择之地,这个命题现在已被新的民主秩序的自由派支持者所接受,特别是胡戈·普罗伊斯。

因此,1918年11月的最初几天中,随着共和国宣布成立,弗里德里希·艾伯特考虑将1917年就提出一份德国与普鲁士宪法改造方案的马克斯·韦伯安排到内政国务秘书的位置上,也就完全顺理成章了,另一个人选就是在胡戈·普罗伊斯。但是,马克斯·韦伯参与负责任的政治活动的这个重大机遇还是落空了。艾伯特本人几乎是立即就决定了任用胡戈·普罗伊斯,这大概是因为那个传言,即在他抽屉里已经有了一个民主宪法的方案,不过事后来看,我们也许不得不承认,这是个明智又合乎逻辑的决定。普罗伊斯的观点代表了那条可以理解的中间路线——要融合所有政党的不同制宪主张,从当政的独立派社会人到中央党。

诚然,事后来看,马克斯·韦伯如果被苏维埃政权任命为内政部长并受权筹备制定德国宪法,也是个非常引人入胜的事情。韦伯大概会拿出一个更强有力、对不同制宪主张更少妥协的宪法。无疑,他不会遭遇普罗伊斯初稿激起的联邦各成员邦那样的强烈反对,因为普罗伊斯主张的是一种教条主义的、多少有些书生气的中央集权制。不过无可怀疑的是,韦伯那种火山秉性,要想解决党派之争和政权内部的派系冲突,肯定要比胡戈·普罗伊斯的冷静客观和坚忍不拔困难得多,后者就能赢得本来各行其是的势力的忠诚合作。韦伯显然不可能以普罗伊斯表现出来的那种冷静与清醒投入各种谈判,为此他曾屡受责备。他的制宪努力可能会比胡戈·普罗伊斯的那种冷静与清醒方式更多地体现一个伟大民族的新开端。

早在1918年11月,马克斯·韦伯就在《法兰克福报》发表了一系列重要文章,试图勾勒出德国未来政体的基本轮廓,但是对于民主的制宪会议能否实际召集起来,他根本没有把握;尽管韦伯并没有提出一个坚实的规划,而只是根据形势讨论了能够设想到的可能性,尽管他最终未能获得官方地位以便能动地参与制宪过程,但这些文章却是通往魏玛宪法的一块里程碑,马克斯·韦伯就是通过它们对魏玛宪法的制定发挥了重大影响的。

韦伯直接从他1917年的宪制改革方案中的关键问题出发,他看到了民主化改组的症结,就是如何才能完成一部严格民主的同时又是联邦主义的宪法。尽管各王朝的不复存在原则上也消除了联邦制的必要性,但韦伯继续支持联邦制的解决方案,因此,各邦参与帝国政府的形式问题,在他1918-1919年的制宪计划中就处在了核心位置。如果他——并非没有策略原因——明确要求首选中央集权的共和国、却又一再自称是个联邦主义者,我们就不应认为他是一个中央集权帝国的观念代表、而支持联邦主义观念仅仅是出于现实政治的考虑。尽管他经常表达一些支持中央集权的说法,但他从来就没有切断他与南德联邦主义传统的联系。

首先,韦伯从对外政策角度认为,一部激进的中央集权宪法是不合时宜的,他担心会引起各协约国政府的猜疑,从而更有理由强加给德国更苛刻的和平条件。其次,德奥合并为帝国,即便不为其他原因,单是出于经济上的考虑,也只能在一个联邦制度中完成。另外,韦伯不可能去设想一部中央集权的宪法,因为联邦各邦似乎已从革命中幸存下来,与帝国相比,它们并没有失去多少权力,而依赖柏林的工人与士兵委员会执委会(Vollzugsrat)运转的帝国,面对激进左翼的政变企图几乎一筹莫展,到了11、12月,看上去更是完全没有招架之力了。在他看来,联邦各邦不可能自愿放弃失而复得的权力去壮大中央政府。

关于未来的宪法,决定性的问题在于,普鲁士的版图边界是否还应原封不动,从而——甚至在它丧失了过去得到宪法保证的霸权地位之后——仍然以它庞大的版图在帝国占据规模和经济上的优势。众所周知,当时胡戈·普罗伊斯提出的要求是快刀斩乱麻、把普鲁士肢解为联邦的10个新邦。对于这种激进建议可能招致的巨大抵抗,马克斯·韦伯的眼光要比普罗伊斯现实得多,认为普罗伊斯的方案既不可行、更是决不可取。毫无疑问,与普罗伊斯形成鲜明对照的是,韦伯认为彻底打碎强大的普鲁士邦和普鲁士行政机器,可以肯定将导致不必要地损害外交和内政的元气。他赞成个别省份从普鲁士分离出来,但不相信真的会有这样的机会。

马克斯·韦伯的制宪思考有一个未言明的前提,就是断定普鲁士邦仍会存续下去。他追求的未来宪制,是希望普鲁士即便没有宪法特权,也可以通过宪法中适当的联邦制条款使之继续保持优势地位。在这个问题上,韦伯仍然力主以俾斯麦时代的联邦参议院为楷模。较小的联邦各邦应当通过适当增加它们在新生的联邦参议院所能支配的票数,以获得稍更有力的政治地位,从而把普鲁士的优势地位限制在可以忍受的水平上。因此,韦伯赞同这样的观点,即联邦各邦绝对必不可少的代表机构应当采取联邦议会(Staatenhaus)的形式,由各邦议会派出的代表构成,要不然就直接恢复旧日的联邦参议院制度。他认为联邦参议院代表和联邦议会代表没什么不同,由联邦各邦的议会多数指派到联邦议会的代表,照样可以像他们各自政府派出的代表一样,按照各自政府的意愿投票。这个主张也是他早先的联邦参议院议会化方案的基础。此外,直接选举产生联邦议会可能将排除较小的各邦在代表人数的分配上获得更有利条件的可能性。

联邦各邦现在几乎完全恢复了旧日的权力地位,形势要求适当关注它们的要求,对此,马克斯·韦伯无疑要比普罗伊斯看得更清楚,但他在这个方向上走得太远了。人们很容易就能觉察到,俾斯麦时代的帝国宪法仍在继续影响着他。直到1919年1月他还在坚持一个观点:“简单接受现存的联邦参议院大概是最可靠的解决办法”,表明他非常同情巴伐利亚的极端联邦主义要求,这等于是原封不动地保留旧制度。韦伯属意于联邦各邦的传统权利到了令人惊异的广泛程度,它们不仅包括财政独立和行政主权,甚至对它们的军事分遣队享有正式的军事主权,按照旧日的帝国宪法规定,唯一的例外是技术部队和海军,因为它们必须在帝国层面加以组织。诚然,这里发挥了相当大作用的是韦伯的一个关切,就是制宪结果将对协约国产生什么样的潜在影响,但是,他要求保留俾斯麦时代帝国宪法的太多成分,在当时就受到了不无道理的诟病。

按照韦伯的设想,一个废除了普鲁士霸权地位并且保障其他各邦对帝国政策影响力的联邦宪制,与帝国层面上的纯议会制并不协调,无论那是采取的什么形式。韦伯相信,如果赋予一个普鲁士的票数占支配地位的中央集权的帝国国会以决定性的控制权,最后可能就是联邦各邦成为附庸。如果帝国政府由帝国国会授权行政并且只对它负责,联邦各邦就不可能对帝国政策的形成发挥任何实质作用,即使它们按照法定程序单纯参与一个由直接选举代表或者各邦立法机构委派代表组成的上议院,也不足以防止这种情况的发生。韦伯孜孜不倦地强调说,只有一个50到60名分别代表各自政府的成员构成的联邦议会,一如过去的联邦参议院那样,才有可能保障联邦各邦去实际影响帝国的决策。韦伯十分一以贯之地承认,这种情况下,假设联邦参议院能够旧态复萌,或者联邦参议院成员也像帝国议会成员那样具有民主的合法性身份,帝国国会在大厦中就可能退居次要地位。从这种秩序中产生的首相对帝国国会和联邦参议院的双重责任,将会迫使帝国国会与联邦参议院分享它的合宪特权,帝国政府就不得不更多地关注联邦参议院的立场,进而对各邦议会而不是对帝国国会多数负责。

韦伯甚至认为,政治决策过程的焦点就在于联邦参议院与帝国国会享有同等的、乃至更大的权利,他在1907年提出的联邦参议院议会化方案中就已经这样做了。这样一来,就只有直选的帝国总统才能足以抗衡联邦参议院,首相就不得不主要与它打交道,帝国国会将保持它先前的形式,尽管将被限制在“消极”政治的水平上。韦伯强调说,既然如此,首相对帝国国会的有效责任便没有太多意义,因为所有重大政治决策都将在联邦参议院做出,而它的成员要对联邦各邦的议会负责。帝国国会的权力由此将大受限制,但它仍然有能力“监督行政机器”。我们知道,韦伯认为这是除了政治领袖的选择与熏陶之外最为重要的议会任务了。这个办法可以严格限制帝国国会的权力,使它能发挥的作用远远小于韦伯1917年制宪方案中的预期(出于类似的原因,那个方案忽略了首相对帝国国会负责的问题),因为帝国国会多数党领袖作为普鲁士的代表被派进联邦参议院的可能性已不复存在。原则上说,这等于一部以民主形式再现的新版俾斯麦宪法,因为一个直选总统将握有普鲁士的主席票。

如果帝国总统由帝国国会投票选举而不是直接民选,韦伯则希望更加强化联邦各邦的权利。彼时,联邦参议院不仅应被授权发布“行政命令”,还有可能依照惯例发布“法律命令”,但要保留内阁的否决权。在一个真正的议会制度下,政治权力集中于帝国国会,联邦各邦手中需要保留广泛的权力以提供强大的联邦制平衡力,抗衡普鲁士控制的中央集权议会及其以帝国国会为后盾的行政权。

事后来看,尽管这是个意义深远的联邦制方案,但却很难理解韦伯为什么会主张尽可能支持中央集权的解决办法。韦伯相当重视旧帝国宪法规定的形式上很强大的联邦制,一定程度上可以解释他这种矛盾态度。通过联邦参议院,各邦可以正式参与帝国政府,而这种参与并不限于立法与行政。韦伯相信,联邦各邦绝不会仅仅满足于参与立法过程。他坚持认为,如果无视各邦政府的权力地位,使它们的意志和帝国政府相比没有任何影响力,那么全部制宪努力就会大打折扣,多头统治的全部弊端将开始作祟,各邦会寻找手段在宪法之外发挥影响。因此,韦伯预先就否定了一种直选Volkshaus*基础上——即由人民议会决定首相和总统的人选、代表们的权威则仅限于参与立法过程——的议会化宪制。尽管韦伯正确地指出,各邦的实际权力不应被忽视,但是很清楚,他往往高估了现存国家机器的权力。他倾向于服从“事实规范”,并进而拒绝深远的重组。他认为国家的官僚机器具有恒定性,这使他的制宪方案带上了特有的浓重保守色彩。

同时,这些制宪方案也标志着对纯议会制的态度变化。韦伯强调说,德国议会连同以往的国家权力都已名声扫地,这个看法由于他目睹以往的政党机器和“毫无使命感的职业政客”一再像不倒翁一样若无其事地招摇过市而更加牢固。一时间他甚至说,跻身议会之中“在今天是个既不名誉也不愉快的事情”。仅仅出于这个原因,他也不希望看到决定性的权威被托付给帝国国会。他在表示支持“最大可能的中央集权解决办法”时,尽管他的方案具有强烈的联邦主义性质,并且一再重温联邦参议院制度的旧梦,但他还是首先赞同直选总统及其内阁、而不是帝国国会。他想当然地认为联邦参议院将以实质上的旧形式重新亮相,并断言其结果是不存在“名符其实的帝国议会制的可能性”。既然如此,韦伯就不相信帝国国会有可能成为一个足够强大的中央集权力量以抗衡联邦代表机构,而必须承担这一功能的,应是直选帝国总统。

由此韦伯得出了两个结论。一方面,他赞成赋予联邦各邦实际权力,另一方面则赞成帝国总统相对独立于帝国议会制。某种意义上说,这个架构类似于俾斯麦治下的局面,他被公认为帝国国会的最高主宰,尽管他在形式上仅仅是团契制联邦参议院的行政执行者,但他却能够借助对联邦参议院主席票的控制去影响它的决策。然而现在,这个联邦参议院已是联邦各邦的民主代表机构,而不再是纯粹的王朝政府。韦伯的联邦参议院议会化设想,在他1918-19年的制宪方案中成了非常活跃的思考内容,区别在于,整个宪制的枢纽人物现在是帝国总统、而不是首相了。韦伯赋予他一个伟大的凯撒式领袖的角色,认为这个角色在现代大众民主政治中不可或缺。

韦伯因此而选择了一种直选领袖民主制的模式,这在1917年时还只是勾勒了一种可能性,当时他为未来德国宪制设计的蓝图,就是由一些民主产生的伟大领袖实行直接诉诸民意的卡理斯玛支配,由一个能够监督行政机器的强大议会加以平衡。现在他主张的直选帝国总统制,提供了为这个模式奠定合宪基础的可能性。1917年时含蓄提出了限制议会权力以利于卡理斯玛领袖的统治,但尚不十分清晰,到1918-19年时,这一点成了核心问题:帝国总统应当扮演领袖角色,他的对手是帝国国会及其提名的内阁。

这样一种解决办法,其结果可能是帝国总统的权力并非源自议会,而是源自选民。1917年时,马克斯·韦伯认为“某种方式的直接民选最高权力”,在原则上可以说是直接诉诸民意的大众民主条件下民主“选择领袖”的最佳形式。现在他强调的则是,帝国总统应当由人民直接选举,而非由帝国国会或者帝国国会与联邦议会联手进行选举:“一个得到革命性普选正当性支持的帝国总统,将由此以他自身的独立权利面对帝国机构,他的权威之强大将是议会选举的总统不可比拟的。”

马克斯·韦伯希望赋予帝国总统的宪法地位,在许多方面都类似于美国总统的那种地位。一个像美国总统那样得到直选正当性支持的帝国总统,就理应成为行政首脑,这与法兰西共和国的情形不同,后者的国家元首仅限于纯粹的代表功能,行政权力则完全属于一个对议会负责的内阁。帝国总统理应高踞行政部门和军队等级制度之首,不仅负责任免各部部长,还有帝国的所有公务员和军官。他应当拥有全部帝国官职的庇护权。看来韦伯并不是在谈论纯粹的正式职责,事实上帝国首相就可以履行这些职责,一如魏玛共和国时的情况。显然,总统要亲自行使一部分并没有更明确界定的庇护权,而且独立于首相和帝国有关部长的正式职责。韦伯认为这是帝国总统最重要的功能之一。此外,总统还理应有权通过公民复决投票以诉诸选民直接干预“帝国机器”的运转。

但是,韦伯反对以美国为例授予总统自由任命其政治助手的权力。他在这一点上始终是忠于议会制度的。帝国总统履行职责时理应得助于一个议会制内阁,它对帝国国会负责并需要得到帝国国会的信任。韦伯最初似乎曾考虑过行政权像美国那样独立于议会的可能性,但又很快打消了这个念头。他认为这样严格分权的制度尚不合时宜,尤其是因为,这有可能导致行政官僚脱离议会的约束。他担心美国那种每一届新政府都要更换所有主要官员的模式将使腐败如影随形,认为这是一个注定要失败的制度。在一个现代国家,职业官僚将变得越来越不可或缺,而对他们的有效监督,只能借助于一个强大的议会。韦伯先前曾指出,如果不存在能够监督行政机器的议会组织,即便是一个立宪君主,恐怕也无力对付他自己的执政官僚。因此,韦伯希望议会也插手帝国最高级官员的任命。一个被授予了质询权的议会,可以引起这个那个部长甚或整个内阁的垮台,这与与美国的制度不同,那里的议会组织无权直接影响行政机器。如果不是这种情况,那就无法实现对行政机器的有效监督,并将大大消解一个强大的议会必须拥有的选择领袖的能力。

与美国的总统制形成鲜明对照的是,帝国总统享有一种类似于立宪君主的地位,马克斯·韦伯承认这个事实。就像制度中的君主,帝国总统也不得不借助他的“内阁外套”采取政治行动。马克斯·韦伯的帝国总统在另一个领域也有一种拟君主的作用:他取代了君主成为国家元首。现在占据了世袭卡理斯玛君主位置的是一个“当选君主”,支持他的并非王朝的正当性,而是直接民选这种“革命正当性”。韦伯赋予这种直选总统制的正当性功能以极大的重要意义。在现代大众社会的条件下,信仰依照契约性规定(宪法)进行合法统治的正当性,能否获得足够的力量使新型政府和社会秩序在大多数人民心目中合法化,他对此抱有疑虑。霍亨索伦王朝垮台留下的真空,应当由帝国总统的卡理斯玛正当性来填充,即通过直接民选“拥戴”他为国民领袖和大众代言人。

显而易见,帝国总统在所有领域都享有凯撒式权利,包括正面和负面权利,这一事实也显示了凯撒制基础上由议会选举产生君主的政体概念具有重要的连续性。为了确保他超然于议会权力之上并处于能够承担领袖角色的地位,韦伯希望赋予他古典的立宪君主权利:分享官职庇护权,部长任免权,中止否决权,尤其是有权解散帝国国会或者采取替代办法——以公民复决投票呼吁人民决定解散帝国国会的可能性。在联邦各邦议会否决帝国国会通过的法案时,帝国总统也可以利用全民公决的武器对付各邦议会。

马克斯·韦伯相信,授予总统如此程度的宪法权力,足以使他成为一个选民的信任基础上的领袖角色,尽管他的行动仍然会受到依靠议会信任的帝国内阁的束缚。即使“直选总统对部长的选择权受制于议会的信任,他作为千百万人的代表仍然对暂居多数的政党拥有优势,随着总统任期越长,这种优势也就越大。”韦伯坚持主张,要占据这种优势,就需要帝国总统“尽可能长时间”任职,最好是7年一届(魏玛宪法后来就是这样规定的)。为了对此加以平衡,他希望帝国国会有可能在它与帝国总统发生冲突时以适当多数要求取消公民复决投票。当然,这是一件非常软弱的武器,因为所有的公民复决都有保守倾向,这就注定了结果总是有利于总统。只是在帝国总统极为惊人地滥用权力的情况下,这种公民复决投票才有成功机会。这项权利由魏玛宪法第43条给予了保障,但事实上,魏玛共和国终其一生都从未行使过这项权利。

马克斯·韦伯希望,借助帝国总统制,能使那些称职的政治家——即便是政党机器之外的政治家——登上权力舞台,为他们提供足够的机动空间以实现他们最重要的政治目标,哪怕这些目标与当下议会多数的意志相抵触。韦伯赋予总统一职的宪法地位,确保了一个富有韦伯所期待的那种政治能动性、权力抱负与天赋的帝国总统享有关键性的决策权威——直接诉诸民意的大众独裁者。他将对帝国国会以及——当然是在较小程度上——各邦民意机构拥有相当大的控制权。他对付顽抗的议会多数的武器就是有效的中止否决权、公民复决投票或者解散帝国国会,就是说,诉诸人民以对付帝国国会的多数。我们只需回想一下解散权这个武器例如在俾斯麦手中被运用得多么娴熟就够了。他用这个办法踢开了他遭遇的所有多数,向他挑战的政党都在可能是最不利的时候被抛进了选战。不妨再想一下英国的范例。英国首相同样有把握在最有利的时候解散议会,从而比反对派占据了重大优势。

这种帝国总统的设计,大胆合成了一些异质的立宪观念,充满了无法消解的矛盾。一方面,帝国总统被赋予了君主的性质,受议会约束,通过他的部长们进行统治。另一方面,他又被预想为一个伟大的凯撒式政治家,使向帝国国会负责的首相成了附庸并可能根据总统特权成为首相的对头。这样一种“公决-代议”宪制的意图,就是避免真正的议会制度而又不放弃议会化的长处(对领袖人物的选择、对行政机器的监督)。它既保留了德国的教条式传统国家学说中一般君主制行政的独立性,又保持了一种高度的权力分立。韦伯煞费苦心地把一种革命性观念——在大众民主中选择凯撒式领袖——和古典自由主义的权力平衡观念结合在了一起,这里的权力平衡就是行政权(帝国总统对帝国首相)内部与行政权和立法权(帝国总统对帝国国会)之间的平衡。由于帝国总统的强势地位,这种宪法框架内的高度联邦制看来是无害的。

还在1917年时,马克斯·韦伯就表明了这样一个观点:如果说伟大的政治家能层出不穷,那么凯撒式的统治方式就最适于德国。直选帝国总统制现在看来势在必然了,这就意味着理应制定新的帝国宪法,以使在议会制框架内一个伟大领袖的直选卡理斯玛支配成为可能,与此同时,议会的运行机制也能出面弥补领袖的错谬和游移,如果他的卡理斯玛失灵还会把他淘汰出局。俾斯麦作为一个超然于帝国国会和联邦参议院之上进行统治的“凯撒式”政治家的样板,无疑给韦伯这些制宪方案提供了灵感。韦伯希望在宪法中融入公决要素,为那些——可以说兼有格拉德斯通和俾斯麦品质的——伟大的民主政治家铺平权力之路。

到1919年2月,马克斯·韦伯在《柏林交易所报》(Berliner Börsenzeitung)发表了《论帝国总统》一文,略为软化了他的方案在总统制问题上的强硬立场。这主要是因为当时的公众舆论似乎是总统直选的。但在韦伯看来,直选是最重要的因素,所以他试图尽可能减轻人们对一个直选总统可能会滥用权力的担忧。通常情况下,帝国总统只应在危机时刻干预帝国的决策过程,然而,总统必须拥有接管领袖职责的合宪权力,如果获得议会多数的支持不再可能,就任命一个纯官僚内阁以保证帝国政策的连续性。当然,总的来说,他的决策影响力应当仅限于选择一个适当的首相,在一定程度上履行庇护人之责,办法可能是利用中止否决权,偶尔要求举行公民复决投票,仅在最极端情况下要求解散议会。

然而,韦伯制宪方案的基本原则并没有变化。他再次强调说,“被大量讨论的群众‘独裁’……需要一个‘独裁者’”,需要“一个由群众选举的代言人,只要他还享有群众的信赖,他们就会服从他。”帝国总统——而不是无力对付各邦议会的帝国首相——应当以他源自大众信任的职务权威完成确保强有力的帝国政策这一任务,如果有必要,就通过直接诉诸人民以对付某些联邦成员邦的局部既得利益。这就要求他使用他的整合性卡理斯玛权力以对付议会制度内部和外部的不同政治力量和经济既得利益集团。

文章来源:[德]沃尔夫冈·蒙森,阎克文(译).马克斯·韦伯与德国政治[M].南京大学出版社,2023.返回搜狐,查看更多

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